Il Golden Power come arma legale della sovranità ibrida

Nato come strumento residuale di transizione dalle privatizzazioni, in dodici anni il golden power italiano si è trasformato in uno degli strumenti più sofisticati di sovranità economica europea. Una traiettoria che vale la pena nominare per intero.

Le origini: dalle partecipazioni statali alla golden share

Per gran parte del secondo dopoguerra l'economia italiana è stata caratterizzata da una presenza statale pervasiva. Il sistema delle «partecipazioni statali» — strutturato attorno a IRI (1933), ENI (1953), EFIM (1962) — controllava siderurgia, telecomunicazioni (STET-SIP), energia (ENEL), trasporti aerei (Alitalia), costruzioni navali (Fincantieri), difesa (Finmeccanica). Lo «Stato imprenditore», nella sua forma più caricaturale, faceva dell'IRI «il più grande conglomerato del mondo libero».

La crisi di questo modello si è intrecciata, sul piano europeo, con il processo di costruzione del mercato unico (Atto Unico 1986, Maastricht 1992) e con la pressione internazionale verso la liberalizzazione finanziaria. La risposta italiana è stata la legge 30 luglio 1994, n. 474, che ha disciplinato la dismissione delle partecipazioni statali introducendo, all'art. 2, i primi «poteri speciali» — la cosiddetta golden share.

Il modello era contrattualizzato: lo Stato si riservava il gradimento all'assunzione di partecipazioni rilevanti, il veto su delibere statutarie strategiche, la nomina di un amministratore. Ma il presupposto era una clausola statutaria della società privatizzata che riconoscesse tali poteri. Una golden share «debole», nel senso che la sua sorte dipendeva dalle modifiche statutarie deliberabili dall'assemblea dei soci.

La pressione europea

Fra il 2000 e il 2009 la Corte di Giustizia UE ha smantellato sistematicamente le diverse versioni di golden share europee, considerandole restrizioni ingiustificate alla libera circolazione dei capitali (artt. 63 ss. TFUE). L'Italia ha subito tre procedure di infrazione, la più nota delle quali ha portato alla sentenza C-326/07 (Commissione c. Italia, 2009), che ha dichiarato incompatibile il D.P.C.M. 10 giugno 2004.

La pressione di Bruxelles ha obbligato l'Italia a un ripensamento strutturale. La risposta è arrivata con il decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21 (convertito in legge 11 maggio 2012, n. 56), che ha segnato il passaggio dal golden share «statutario» al golden power «amministrativo». Una svolta sostanziale: i poteri non sono più ancorati a clausole statutarie disponibili, ma a previsioni legislative che configurano un potere autoritativo dello Stato, esercitabile a prescindere dal consenso dei soci.

La struttura del D.L. 21/2012

Il decreto del 2012 ha distribuito i poteri speciali in tre articoli, ciascuno con una propria razionalità. Art. 1: settori della difesa e sicurezza nazionale, poteri più ampi (veto, opposizione all'acquisizione, prescrizioni condizionali). Art. 2: servizi pubblici essenziali (energia, trasporti, comunicazioni), poteri analoghi ma con presupposti più stringenti. Art. 3: disposizioni comuni sul procedimento (notifica preventiva, istruttoria del Gruppo di coordinamento presso la Presidenza del Consiglio, decisione finale del Consiglio dei Ministri).

Negli anni successivi il perimetro applicativo si è progressivamente ampliato attraverso una serie pressoché ininterrotta di interventi: i regolamenti di attuazione del 2014, le estensioni del 2017 al settore dei semiconduttori, l'inclusione del 5G nel 2019, l'estensione pandemica del 2020 (D.L. 23/2020 «liquidità»), gli aggiornamenti 2021-2024 che hanno portato dentro il perimetro la sanità, i dati strategici, l'intelligenza artificiale, le materie prime critiche, le tecnologie spaziali.

L'europeizzazione: Reg. UE 2019/452

In parallelo, l'Unione europea ha costruito una propria architettura di screening degli investimenti esteri diretti con il Regolamento (UE) 2019/452, che ha istituito un meccanismo di cooperazione fra Stati membri e Commissione sulla valutazione degli investimenti potenzialmente a rischio per la sicurezza o l'ordine pubblico. Diversamente dal CFIUS statunitense, il regolamento europeo non istituisce un'autorità centralizzata, ma valorizza l'azione coordinata degli Stati membri — un'architettura coerente con il principio di sussidiarietà ma che richiede capacità tecniche distribuite.

L'Italia si è dimostrata uno dei sistemi europei più attivi nell'applicazione del nuovo quadro: nel periodo 2020-2023 ha attivato il golden power in più di 250 procedimenti, secondo solo a Francia e Germania per volume. Tale intensità di utilizzo riflette la maturazione amministrativa dello strumento e la sua progressiva normalizzazione come elemento ordinario della politica industriale italiana.

Casi paradigmatici

Quattro vicende valgono come esempio della varietà applicativa del golden power contemporaneo. La vicenda Vivendi-Telecom Italia (2017-2024) ha visto l'esercizio dei poteri speciali per garantire l'integrità della rete unica di telecomunicazioni e prevenire un controllo francese sull'infrastruttura strategica italiana. Le operazioni nel settore della difesa (Pirelli-Sinochem, operazioni cantieristica, semiconduttori) hanno consolidato l'utilizzo del golden power come strumento di tutela del know-how industriale-militare. Robotica e intelligenza artificiale hanno visto interventi su acquisizioni di piccole imprese tecnologiche italiane da parte di gruppi cinesi e statunitensi. Cloud e dati strategici hanno introdotto un terreno completamente nuovo, con la costituzione del Polo Strategico Nazionale (PSN) e la valutazione di operazioni cloud cross-border.

Le tensioni contemporanee

Il golden power maturo del 2024 solleva tensioni significative che la dottrina sta ancora elaborando. Prima tensione: compatibilità con il diritto dell'Unione. Il golden power è uno strumento di restrizione alla libera circolazione dei capitali (art. 63 TFUE) e richiede giustificazioni qualificate (ordine pubblico, sicurezza pubblica). La giurisprudenza della Corte UE ha ammesso restrizioni «proporzionate e necessarie», ma con un sindacato severo. La sfida italiana è dimostrare la proporzionalità di un golden power espanso senza ricadere nella casistica delle vecchie golden share.

Seconda tensione: trasparenza. Le decisioni golden power sono in larga parte coperte da segreto industriale e di sicurezza nazionale. Il sindacato giurisdizionale del TAR Lazio e del Consiglio di Stato è esercitabile ma su atti spesso parzialmente secretati. L'effettività del controllo parlamentare attraverso il COPASIR è limitata. Sotto questo profilo il golden power condivide con altri strumenti della sovranità ibrida (intelligence, perimetro cyber, captatore informatico) un deficit di trasparenza strutturale.

Terza tensione: politicità della discrezionalità. La distinzione fra valutazione tecnica del rischio strategico e scelta politica del Governo è sottile. Il golden power è, per natura, uno strumento «politico» nel senso più forte: il Consiglio dei Ministri esercita una discrezionalità ampia su quali operazioni considerare ostili e quali no. Questo non è un difetto del sistema — è una caratteristica intrinseca della sovranità economica — ma richiede maturità istituzionale per essere usato bene.

Cosa significa per chi struttura operazioni

Per chi opera sulla piazza italiana — gruppi industriali in M&A, fondi in operazioni cross-border, advisor che strutturano acquisizioni — la maturità raggiunta dal golden power impone alcuni cambiamenti operativi concreti.

Primo: la valutazione golden power deve essere parte integrante della due diligence preliminare, non un check finale. Identificare in anticipo se l'asset target ricade in uno dei settori sensibili (con il perimetro ampliato del 2021-2024, questo è ormai vero per gran parte dell'industria italiana avanzata) cambia sostanzialmente la struttura del deal.

Secondo: la notifica preventiva del § 2-bis del D.L. 21/2012 va progettata come elemento contrattuale, non come adempimento amministrativo. Le rappresentazioni e garanzie del venditore devono coprire eventuali esiti negativi del procedimento, con clausole di Material Adverse Change calibrate.

Terzo: per investitori esteri di Stati extra-UE, l'opportunità di strutturare l'operazione attraverso veicoli UE può alleggerire l'istruttoria (l'art. 4 Reg. UE 2019/452 distingue investitori UE ed extra-UE), ma non elimina la valutazione di merito quando l'asset è qualificato come strategico.

Quarto: la fase di pre-notifica informale presso il Gruppo di coordinamento della Presidenza del Consiglio è diventata una pratica consolidata. Affrontarla senza assistenza specializzata significa, nella migliore delle ipotesi, ritardare l'operazione di mesi.

Una chiusura sulla sovranità economica

Il golden power è un caso di studio significativo della «sovranità ibrida» perché è uno strumento simultaneamente giuridico ed economico, autoritativo e contrattuale, italiano ed europeo. Riflette la trasformazione del concetto stesso di sicurezza nazionale — dai settori tradizionali (difesa, ordine pubblico) ai settori contemporanei (energia, telecomunicazioni, dati, IA) — e il consolidamento del ruolo del Presidente del Consiglio come autorità centrale del sistema di sicurezza economica.

È un'arma legale, nel senso letterale del termine: uno strumento di guerra economica condotto attraverso il diritto. Va usata con la maturità che richiede. E va capita da chi struttura operazioni in Italia, perché ignorarla oggi significa esporsi a conseguenze deal-breaking che si potevano evitare.